Головний зміст

IMG 528157657567575722 березня 2021 року у Верховній Раді України було зареєстровано проєкт закону «Про пенітенціарну систему», текст якого розроблявся Міністерством юстиції. Як зазначають розробники - «стандарти функціонування установ виконання покарань не змінювалися понад 75 років. Структура пенітенціарної служби майже не змінювалася протягом 25 років незалежності України та залишалася найбільшою спадщиною Радянського Союзу».

Питання реформування пенітенціарної системи не є для України новими, яке, по суті триває з часу здобуття Україною незалежності. Лише з 2018 році двічі змінювався механізм управління органами та установами виконання покарань. А цим змінам передувала ще одна реформа, регульована Постановою Кабінету Міністрів України від 18.05.2016 №348 «Про ліквідацію територіальних органів управління Державної пенітенціарної служби та утворення територіальних органів Міністерства юстиції».

Суспільна думка, яка є відображенням соціальних процесів в Україні про стан законності, вітчизняна практика щодо забезпечення виконання кримінальних покарань дають підстави стверджувати, що існуюча модель пенітенціарної система дійсно є застарілою, яка успадкувала низку управлінських принципів ще часів ОДПУ. Її управлінські механізми є неефективними, а чергові реформування не спричинюють глибоких інституційних змін. Основними умовами, що заважають оновленню, на наш погляд, є традиційна специфіка закритості пенітенціарної системи від суспільства, як органів так і установ, а це створює обставини для можливого зловживання службовим становищем окремими посадовими або службовими особами, вчинення ними різноманітних правопорушень, у тому числі корупційних та брутального порушення прав людини.

Низка соціальних індикаторів, а це публікації в засобах масової інформації про результати проведених журналістських розслідувань, кримінальна статистика, що відображена у публічних джерелах, інформація від засуджених та їхніх родичів та інше вказують не лише на системність порушень законодавства в управлінні галуззю та її масовість, а й на перетворення національної пенітенціарної системи в інститут із сукупністю специфічних соціальних норм і культурних зразків, які визначають сталі форми протиправної поведінки в середовищі її посадовців, пристосування цієї поведінки відповідно до вироблених девіантних етичних норм. Крім цього, нинішня модель управління пенітенціарною системою демонструє явні ознаки корупційного упорядкування суспільного життя у відносинах між засудженими та адміністрацією, а також усередині адміністрації.

Тож необхідність прийняття нового закону, направленого на впорядкування системи органів та установ виконання покарань, без сумніву назріла.

На вирішення описаної проблеми Кабінетом Міністрів України, як суб’єктом законодавчої ініціативи, був поданий проєкт закону «Про пенітенціарну систему» 5293 від 22.03.2021, текст якого розроблений Міністерством юстиції України.

Аналіз норм законопроєкту дає підстави вважати, що в ньому є як позитивні, так і негативні моменти.

До позитивних, беззаперечно, належить:

- розширення кола та змісту нормативно закріплених принципів функціонування пенітенціарної системи (ст.2);

- віднесення дотримання прав і свобод людини та громадянина в пенітенціарній системі до однієї з ключових засад діяльності органів та установ виконання покарань та визначення змісту цього принципу (п.4 ч.1 ст.2 та ст.4);

- віднесення до правової основи функціонування пенітенціарної системи Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, практику Європейського суду з прав людини проти України та інших держав, рекомендацій Європейського комітету з питань запобігання катуванням чи нелюдському або такому, що принижує гідність, поводженню чи покаранню, рекомендацій Комітету Міністрів Ради Європи, Європейських в’язничних правил та Правил Ради Європи про пробацію, а також документів, які прийняті ООН та стосуються сфери виконання кримінальних покарань та пробації (ч.2 ст.3);

- законодавче визначення статусу та функцій Єдиного реєстру засуджених та осіб, взятих під варту (ст.14).

Проєкт закону містить багато інших законодавчих новел важливих, прогресивних та таких, що можуть мати ефект при правозастосуванні.

Однак, очевидним є те, що автори цього документу намагаючись привести механізм управління пенітенціарною галуззю публічного адміністрування у відповідність до міжнародних стандартів, не врахували усіх узгоджених з міжнародних зобов’язань держави.

Так, відповідно до позиції підрозділу з питань кримінального права Генерального Директорату з питань прав людини та верховенства права Ради Європи щодо проєкту закону України «Про пенітенціарну систему», проєкт уповільнює демілітаризацію системи шляхом прийняття чітких положень, яка дозволяє пенітенціарній системі перетворитися на організовану, підзвітну та віддану справі цивільну державну службу. Бажаним результатом демілітаризації, йдеться в рекомендаціях, є цивільна пенітенціарна служба, у якій дисципліна залишається важливою і в якій персонал усе ще може носити уніформу. Демілітаризація передбачає не лише зміну звань, а й значне переосмислення ролі персоналу в пенітенціарній системі.

Тож, на нашу думку, статус мілітаризованих варто зберегти лише для підрозділів спеціального призначення, основними завданнями яких є запобігання кримінальним правопорушенням терористичної спрямованості, іншим кримінальним правопорушенням на об’єктах органів і установ пенітенціарної системи; припинення дій, що дезорганізують роботу установ виконання покарань і установ тримання під вартою, посилення охорони та заходів безпеки на них, а також підрозділів, що здійснюють оперативно-розшукову діяльність.

Крім цього, Рекомендації зазначають:

- не включати до Проєкту закону положення, що визначає максимальну кількість персоналу. Кадрові потреби потрібно визначати відповідно до вимог режиму, із врахуванням потреб щодо безпеки, контролю та належного порядку, а також програм поводження в окремих тюрмах;

- застосування сили проти ув’язнених має регулюватися чіткими положеннями, аби такий захід був останнім кроком, масштаби застосування сили були мінімально необхідними, а силу застосовували за змоги на мінімальний період. Потрібно передбачити процедури для негайного лікарського огляду, а також письмові рапорти, які належить складати та подавати щоразу, коли було застосовано силу;

- положення щодо закладів охорони здоров’я пенітенціарної системи можна доповнити додатковим положенням про етичні принципи медичної допомоги в пенітенціарній системі та дотримання національних етичних стандартів для медичного персоналу;

- у законопроєкті можна було б додатково розглянути питання співпраці між пенітенціарною системою та міжнародними організаціями, громадськими організаціями та об’єднаннями.

Варто зазначити, що перша спроба прийняти Закон України «Про пенітенціарну систему», проєкт №7337 від 24.11.2017 якого вносився групою народних депутатів України Мосійчуком І.В., Луценком І.С., Кожем’якіним А.А., Богомолець О.В., Мірошниченком Ю.Р. та іншими, був повернутий на доопрацювання через численні зауваження Головного науково-експертне управління Верховної Ради України, оскільки низка його норм містила порушення техніко-юридичного і системно-правового характеру, суперечила окремим законам України, не відповідала предмету правового регулювання іншими законами, створювала колізійну ситуацію щодо законодавчої конструкції тощо.

Проєкт закону також піддавався критиці зі сторони наукової спільноти, так як у ньому вбачались корупціогенні норми, незважаючи на позитивний висновок антикорупційної експертизи.

Загалом, конструкція законопроєкту №5293 від 22.03.2021 схожа до проєкту №7337 від 24.11.2017, однак, окремі зауваження та рекомендації висловлені як Головним науково-експертним управлінням Верховної Ради України, так і вченими аналітиками, не були враховані.

Так, експертами піддавалась критиці нераціональна пропозиція ліквідації Державної пенітенціарну служби, та створення в структурі Міністерства юстиції України центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері виконання кримінальних покарань, у складі якого функціонують апарат і територіальні органи з питань виконання кримінальних покарань. Законопроєкт №5293 від 22.03.2021 зберіг реформаційну політику попереднього проєкту, що на нашу думку, вказує на часткове відхилення пропозицій здійснювати реформування системи органів та установ виконання покарань раціонально з врахуванням економічності проведення змін та побудови логічного механізму управління системою.

Ю. Орлов, здійснюючи кримінологічний аналіз проєкту закону №7337 від 24.11.2017, пропонував ввести до нього категорію «пенітенціарна послуга» на кшталт поліцейських послуг. Це, як зазначає автор, підкреслюватиме переорієнтацію системи на сервісну модель, що максимально відповідатиме стандартам ліберального суспільства і демократичної держави, відкритості та соціальної спрямованості останньої. Ми розділяємо думку аналітика, та вважаємо, що таку категорію варто передбачити в проекті №5293 від 22.03.2021.

Деструктивним у напрямку ефективної протидії злочинності вважаємо ліквідацію інституту оперативно-розшукової діяльності в установах виконання покарань. Оскільки злочинність в пенітенціарних установах має суттєві відмінності та характеризується професіоналізмом, тож, з метою забезпечення правового регулювання об’єктів оперативного обслуговування вважаємо за доцільними передбачити в проєкті закону розділ «Оперативно-розшукова діяльність в колоніях та слідчих ізоляторах», ключові норми якого повинні визначати статус оперативних підрозділів пенітенціарної системи, мету їхньої діяльності у напрямку пошуку і фіксації фактичних даних про протиправну діяльність окремих осіб та груп з метою: забезпечення безпеки засуджених, персоналу установ пенітенціарної системи та інших осіб; попередження і виявлення злочинів, вчинених в органах і установах виконання покарань, слідчих ізоляторах, а також порушень установленого порядку відбування покарання і попереднього ув’язнення; вивчення причин і умов, що сприяють вчиненню злочинів та інших правопорушень; надання правоохоронним органам, які здійснюють оперативно-розшукову діяльність або кримінальне провадження, допомоги в розкритті, припиненні та попередженні злочинів.

В цілому позитивно схвалюючи пропоновану конструкцію статті 27 проекту закону №5293 від 22.03.2021 «Переміщення по службі в органах і установах пенітенціарної системи», як таку, що визначає правовий механізм руху кадрів в середині пенітенціарної системи, вважаємо за необхідне висловити пропозицію доповнити зазначену статтю законопроекту нормою, яка визначає обов’язкове періодичне переміщення осіб начальницького складу, так звану ротацію. На наше переконання законодавче закріплення застосування ротації кадрів керівного складу в системі органів та установ виконання кримінальних покарань може бути дієвим напрямком формування кадрового апарату пенітенціарної системи та засобом, направленим на запобігання корупції.

Таким чином частину 2 статті 27 пропонується доповнити:

- пунктом «5» в наступній редакції:

«5) в органах та установах пенітенціарної системи України здійснюється ротація посадових осіб начальницького складу»;

- абзацами дев’ятнадцятим, двадцятим та двадцять першим у наступній редакції:

«Особи начальницького складу органів та установ пенітенціарної системи України підлягають ротації з урахуванням рівня їхньої професійної компетентності, службової необхідності.

Участь посадових осіб начальницького складу органів та установ пенітенціарної системи України у ротації є обов’язковою умовою проходження ними служби.

За наявності поважних причин посадова особа начальницького складу органів та установ пенітенціарної системи України, яка відповідно до Закону України «Про державну службу» займає посаду категорії «Б», має право відмовитися від двох поспіль пропозицій суб’єкта призначення про участь у ротації, а посадова особа начальницького складу органів та установ пенітенціарної системи України, яка займає посаду категорії «В», - від однієї такої пропозиції.

Поважними причинами для відмови від участі у ротації є:

1) відпустка у зв’язку з вагітністю та пологами;

2) відпустка для догляду за дитиною до досягнення нею трирічного віку;

3) хвороба члена сім’ї працівника органів та установ пенітенціарної системи України, який потребує стороннього догляду».

Вище зазначене формує у нас підстави для висновку, що поданий Кабінетом Міністрів України проєкт закону «Про пенітенціарну систему» №5293 від 22.03.2021 потребує подальшого усестороннього та системного доопрацювання.