Головний зміст

 
IMG 62652 червня Верховна Рада схвалила пакет законів (Закони України № 2056a і 2057a), згідно з яким Україна поступово переходитиме до приватної виконавчої служби. Проект «Підтримка реформ у сфері юстиції в Україні» та Європейській Союзактивно підтримували Міністерство юстиції України у цій реформі.
 
 
 
 
 
 
 
Закони набирають чинності через 3 місяці після їхнього підписання Президентом та офіційного опублікування, а положення і норми про майбутній інститут приватної виконавчої служби вступають в силу через 6 місяців.
 
 
Близько 30% судових рішень в Україні виконуються на добровільній основі. Ця цифра, як правило, перевищує 50% в більшості країн ЄС. У решті справ залучається виконавча служба. А серед тих справ, в яких беруть участь співробітники виконавчої служби, лише менше половини виконуються в юридичні строки. Середня тривалість виконавчого провадження від остаточного рішення суду становить 18 місяців, що більш ніж удвічі перевищує середню тривалість по Європі. Ще гіршим є те, що близько 50% судових рішень з цивільних або адміністративних питань ніколи повністю не виконуються. Розмір «поганих боргів» в українських банках, як правило, заниженений, але в даний час оцінюється приблизно в 80 мільярдів гривень (більше 3 млрд євро) – тобто, становить 40% від загальної суми боргу, що мають банки. Повноваження українських виконавців щодо доступу до активів боржників є значними та навіть включають можливість заморозити банківські рахунки. Тим не менш, вони використовуються вибірково, що викликає стурбованість з приводу відсутності належного регулювання і, відповідно, гарантій від корупційного стимулювання. 
 
 
 
Нормальному функціонуванню виконавчої служби перешкоджає низький рівень розвитку електронногоурядування. Україна не має єдиної централізованої системи реєстрів, використовуючи безліч реєстрів для різних типів даних про одних і тих же осіб та об’єктів, якими управляють різні міністерства та державні установи. Відсутні реєстри боржників та заставного майна. Більш того, багато реєстрів зберігаються в паперовому вигляді, не в цифровому форматі, що унеможливлює автоматизований доступ до них.
 
 
 
Як свідчить величезна кількість судових рішень, винесених проти України Європейським судом з прав людини, надмірна тривалість виконання або неналежне виконання остаточних судових рішень залишається можливо чи не єдиною найбільшою проблемою в секторі юстиції України. Вищезазначена законодавча ініціатива створить нову "змішану" систему, встановивши дорожню карту в напрямку поступового повного переходу до приватної виконавчої служби, відповідно до сучасних тенденцій та передової практики в багатьох державах-членах ЄС. В результаті, співробітники приватної виконавчої служби (ПВС) матимуть аналогічні повноваження здійснювати виконавче провадження щодо будь-якого типу справ, за винятком соціально-чутливих справ (повернення дитини, виселення з житла) і дій проти державних боржників або майна. Це в якійсь мірі відрізняється від європейського підходу, згідно з яким держава та приватні кредитори користуються послугами приватноі виконавчої служби, як більш незалежної  таефективної у виконанні своїх обов'язків. Передбачається, що українські законодавці мають намір надати ПВС рівнозначний мандат у порівнянні з державною виконавчою службою (ДВС) на термін до 2-х років. Рівна конкуренція між двома ланками майбутньої системи матиме важливе значення, враховуючи, зокрема, що ПВС в будь-якому випадкубуде нести більший тягар відповідальності шляхом дисциплінарних, цивільних і кримінальних інструментів.
 
 
 
Реформа повинна знизити навантаження на суди. Загальна європейська тенденція полягає в тому, щоб зробити суди «не переобтяженою» організацією, прибравши виконавчу роль, яка є нетиповою для судової системи. Крім того, реформа повинна знизити навантаження на державний бюджет у сфері надання судових послуг. Приватизація виконавчої служби поступово відбувається в багатьох європейських країнах, і може бути відзначена як загальна тенденція реформування на всьому континенті. Європейська практика показує, що країни з приватними виконавчими службами є ефективнішими, оскільки вони потребують менше співробітників виконавчої служби на душу населення, ніж системи з органами державної виконавчої служби. Наприклад, в приватних системах, таких як у Нідерландах, працюють 5,7 співробітників виконавчої служби на 100000 жителів, у Франції – 4,9, в Литві – 3,9, у Польщі – 2.8. На противагу цьому, в державних системах ці цифри значно вищі - в Швеції 22,3 співробітників виконавчої служби на 100000 жителів,в Україні- 13.3. Найголовніше, що приватна виконавча служба не означає вищу вартість послуг для користувача.
 
 
 
"Змішана" система є новим підходом, що вперше спрацював в Болгарії 10 років тому. Дорога до успішної приватизації послуг сектора правосуддя в Україні може ґрунтуватися на уроках, винесених з реформи нотаріальної системи, яка тривала майже 20 років. У той час як більшість нотаріусів (5700) в Україні сьогодні є приватними, також є частка і державних нотаріусів (1200), які працюють в основному з клієнтами, що мають право на отримання соціальної допомоги. Аналогічний шлях у розподілі ролей між державними і приватними співробітниками виконавчих служб можна очікувати і на майбутньому шляху реформ.
 
 
 
Розбудова нової системи самоврядування для приватної ланки української моделі виконавчої служби є ще одним складним завданням, яке повинно визначити специфіку та відмінності в ролях співробітників приватної виконавчої служби по відношенню до інших суміжних правничих професій, таких як адвокати або нотаріуси, враховуючи, що співробітники виконавчої служби повинні знайти баланс між конкуруючими інтересами кредитора і боржника.
 
 
Багато питань, що стосуються умов практичного і ефективного здійснення реформи виконавчої служби, як і раніше залишаються на порядку денному. Чи є реальний намір змусити державних боржників - в тому числі і старі, погано керовані державні компанії, що знаходяться на межі банкрутства - виплатити свої борги? Яким чином буде забезпечуватись рівна конкуренція ДВС і ПВС? На підставі яких показників і коли буде відбуватися подальша приватизація системи? Яким чином буде забезпечено баланс між вартістю послуг ПВС (наприклад: економічні та особисті обмеження, вимоги до навчання і досвід, бізнес-ризики, втрачені можливості, витрати на дотримання вимог і т.д.) з достатньою вигодою для стимулювання ПВС, для того, щоб забезпечити їм кар’єрне зростання (такі як: керована конкуренція на ринку, зменшення витрат для початку бізнесу і низькі експлуатаційні витрати, конкурентоспроможна винагорода і т.д.)? Відповіді на ці та інші питання і будуть визначати ступінь успішності реформи.
 
 
 
В цілому перспектива виглядає більш позитивною, ніж негативною, на основі уроків, зроблених з досвіду країн, які знаходились в аналогічній Україні ситуації, як і з точки зору їх історико-політичного контексту, так і їх соціально-економічного розвитку. Реформа виконавчих органів була озвучена як частина умов, висунутих  МВФ за пакет порятунку країни. Успішна реформа повинна також безпосередньо вплинути на репутацію України в Індексілегкості ведення бізнесу Світового банку та інших відомих міжнародних рейтингах, сприяючи тим самим росту довіри інвесторів до країни. Це є позитивним кроком в правильному напрямку, щоб забезпечити кращі і доступніші послуги виконавчої служби українським та іноземним фізичним і юридичним особам.
 
 
 
Підтримуючи цю реформу, Проект ЄС «Підтримка реформ у сфері юстиції в Україні» більше року брав участь у підготовці засад для створення нової приватної корпорації в секторі юстиції України - Національної асоціації співробітників виконавчої служби. Проект також працює над підготовкою плану тестування і розробки тестів для майбутніх співробітників приватної виконавчої служби.
 
 
 
 
“The judicial enforcement reform should reduce the burden on courts,” - Dovydas Vitkauskas, Coordinator of the EU Project “Support to Justice Sector Reforms in Ukraine”
 
On 2 Junethe Verkhovna Rada adopted a package of laws (Bills 2056a and 2057a) whereby Ukraine is gradually privatising the enforcement service. The EU-funded Project “Support to Justice Sector Reforms in Ukraine”has been actively involved as key partner in supporting MOJ in this reform. The laws shall become operational in 3 months upon their signature by the President of Ukraine and official publication, while the provisions and norms on the future private enforcement institution will become effective in 6 months.
 
About 30% of court decisions in Ukraine are enforced voluntarily by amicable recovery. The figure is usually more than 50% in most EU countries. In the remainder of cases the enforcement officers are involved. And among those cases where enforcement officers are involved, only less than half are enforced within the legal timeframes. Average length of enforcement proceedings from the final court decision is 18 months - more than double the European comparative average. Worse still, some 50% of judgments in civil or administrative matters are never fully enforced. The ‘bad debts’ in Ukrainian banks, which are usually understated but currently estimated at some UAH 80 billion (more than EUR 3 billion) – that is, 40% of the total debt owned by the banks. Powers of Ukrainian bailiffs to reach debtor assets are considerable, including the right to freeze bank accounts. However, they are used selectively, raising concerns about the lack of regulation and, accordingly, safeguards against corruptive incentives. The enforcement work is obstructed by the overall underdevelopment of e-Government. Ukraine has no single centralised register system, using a plethora of registers for various types of data about the same persons and objects that are run by various ministries and State agencies. Debtor or restrained property registers are non-existent. Many registers are moreover kept in paper copy and not digital format, allowing no automated access. 
 
 
 
As attested by a huge number of judgments delivered against Ukraine by the European Court of Human Rights, excessive length of enforcement or complete non-enforcement of final court decisions remains arguably the single biggest problem in the Ukrainian justice sector. The aforementioned legislative initiative will create a new ‘mixed’ system, setting a roadmap towards gradual full privatisation of enforcement services, in line with the current trends and best practices in many EU Member States. As the matters stand, private enforcement officers (PEOs) will have equal powers to carry out enforcement procedures in relation to any type of cases, except for socially-sensitive (child return, dwelling eviction) cases and actions against State debtors or property. This is in some contrast to the predominant European approach, whereby State and private creditors are happy to use private enforcement officers as more independent and effective in the performance of their duties. It is understood that the Ukrainian policy makers intend to give PEOs equal mandate to that of state enforcement officers (SEOs) within 2 years or so. Equal competition between the two limbs of the future system is going to be essential, given in particular that PEOs will in any event carry a greater burden of liability by way of disciplinary, civil and criminal tools.
 
 
The reform should reduce the burden on courts. The general European trend is to make courts ‘no-nonsense’ institutions, taking away the enforcement role as untypical for the judiciary. Moreover, the reform should reduce the burden on the State budget in the provision of justice services. Privatisation of enforcement services gradually takes places in many European jurisdictions, and can be attested as a general reform trend across the continent. The European practice shows that the countries with private enforcement systems are also more efficient, as they requires less enforcement officers per capita than the systems with State enforcement service. For instance, in the private systems such as the Netherlands have 5.7 enforcement officers per 100,000 inhabitants, France has 4.9, Lithuania 3.9, Poland 2.8. By contrast, in the state-run systems these numbers are dramatically higher - Sweden has 22.3 enforcement officers per 100,000 inhabitants, for instance, while Ukraine has 13.3. Most importantly, a private enforcement service does not mean a higher cost of service to the user.  
 
 
 
 
 
 
The ‘mixed’ system is a novel approach. It was first successfully triedin Bulgaria 10 years ago. The road towards successful privatisation of justice sector services in Ukraine could be based on lessons learned from the reform of the notary system which has taken almost 20 years. While the majority of notaries (5,700) in Ukraine today are private, there is still a portion of State employed notaries (1,200) who deal mostly with clients entitled to social benefits - the feature of the somewhat out-dated ‘socialisation’ of the Ukrainian justice system, which remains to this date. A similar path in the distribution of roles between State and private enforcement officers can be expected down the road of the reform.
Building the new self-governance system for the private limb of the Ukrainian enforcement model is another complex task, as it needs to take into account the specifics and differences of the role of private enforcement officers vis-à-vis other comparable justice sector professions, such as advocates or notaries, given that enforcement officers have to strike a balance between the competing interests of creditor and debtor, and do not ‘serve a single client’. 
Many questions about conditions for practical and effective implementation of the enforcement reform still remain. Is there a genuine intention to make the State debtors - including decrepit poorly-run State companies on the verge of insolvency - to pay their debts? How is the equal footing going to be ensured for fair competition between SEOs and PEOs? On the basis of which standard of evidence and when further stages towards fuller privatisation of the system will take place? How is the balance going to be ensured between the costs of PEO activity (e.g.: economic and personal restrictions, training and experience requirements, business risks, lost opportunities, compliance costs, etc.) with sufficient benefits to incentivise PEOs to choose the career path (such as: manageable competition on the enforcement market, facilitated start-up and low running costs, competitive remuneration etc.)? The answers to these and other questions will determine the extent of the success of the reform. 
All in all, the outlook is more positive than negative, based on lessons learned from experience in countries which were in a similar situation to Ukraine both in terms of their historico-political context as well as their socio-economic development. The enforcement reform has been called for as part of conditionalities fixed by IMF for the country’s bailout package. A successful reform should also have a direct impact on Ukraine's standing in the World Bank Doing Business index and other reputed international rankings, thereby contributing to investor confidence in the country. This is a welcome step in the right direction to provide better and more accessible enforcement services to Ukrainian and foreign individuals and businesses.  
Anticipating the reform, the EU Project “Support to Justice Sector Reforms in Ukraine” has been involved for more than a year in preparing grounds for the setting up of the new private corporation in the Ukrainian justice sector - National Association of Private Enforcement Officers. The Project is now working on preparing the testing outline and designing tests for future private enforcement officers (PEOs), among other matters.